佛山市南海区“三线一单”生态环境分区管控方案

政策解读

1. 编制背景

实施“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控，是新时代贯彻落实习近平生态文明思想、推动经济高质量发展和生态环境高水平保护、提升生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措。“三线一单”是生态环境保护制度的一项硬约束，党中央国务院多项重大区域发展、生态环境保护政策中将“三线一单”作为重要工具，并纳入“十四五”规划的重要工作任务。

按照生态环境部统一部署，全国分两批开展“三线一单”编制工作，第一批长江经济带11省（市）及青海省于2017年底启动。广东省作为第二批19个省（自治区、直辖市）之一，于2018年11月启动编制工作，2020年12月发布了《广东省“三线一单”生态环境分区管控方案》（粤府[2020]71号，简称“省管控方案”），并要求各市分批次在今年6月底前完成市级管控方案的发布。南海区自2019年以来，深入开展“三线一单”编制工作，在贯彻落实《省管控方案》及有关管理规定基础上，编制形成《佛山市南海区“三线一单”生态环境分区管控方案》（简称“管控方案”）。

2. 编制依据

1. 《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》

2. 《关于印发〈“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）〉的通知》（环办环评[2017]99号）

3. 《关于印发〈“三线一单”编制技术要求（试行）〉的通知》（环办环评[2018]14号）

4. 《关于印发〈区域空间生态环境评价工作实施方案〉的通知》（环办环评[2018]23号）

5. 《广东省生态环境厅关于印发广东省区域空间生态环境评价工作方案的通知》（粤环函[2019]503号）

6. 《广东省人民政府关于印发广东省“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》（粤府[2020]71号）

7. 《佛山市生态环境局关于印发<佛山市区域空间生态环境评价工作方案>的通知》(佛环[2019]129号)

8. 《佛山市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（佛府[2021]6号）

9. 《佛山市人民政府关于印发佛山市“三线一单”生态环境分区管控方案的通知》（佛府[2021]11号）

10. 《佛山市南海区人民政府办公室关于加强重点关注行业环境准入管理工作的通知》（南府办函[2019]223号）

3. 适用范围

《管控方案》适用于南海区行政区域，应作为各镇街政府、区直相关部门规划资源开发、产业布局和结构调整、城镇建设以及重大项目选址的重要依据，并在政策制定、规划编制、执法监管过程中做好应用，严把生态环境准入关。各级人民政府要以“三线一单”为基础，深化国家、省、市的环评改革措施，着力构建“三线一单”、区域环评、规划环评、建设项目环评、排污许可相互衔接的固定污染源全链条环境管理体系，不断提升环境监管效能。

4. 实施主体

按照生态环境部“国家顶层设计、省为主体、地市落地”的工作要求，区级人民政府是《管控方案》的实施主体。《管控方案》经佛山市生态环境局南海分局组织审核后，由区人民政府发布实施，各镇街人民政府、区直相关部门共同实施，确保“三线一单”成果落地应用。

5. 关于主要目标及“三线”划定

（一）主要目标。提出到2025年，生态环境质量持续改善，生态系统稳定性显著增强，环境治理体系现代化水平明显提高；环境风险得到全面控制，生态安全格局更加稳固；产业布局与生态环境保护基本协调，城乡高质量融合发展格局进一步优化；生产生活方式绿色转型成效显著，为实现碳排放达峰、生态环境根本好转和建设美丽南海的远景目标打好坚实的基础。到2035年，生态环境质量实现根本好转，生态环境治理体系和治理能力现代化基本实现，绿色生产生活方式总体形成，碳排放率稳中有降，城乡高质量融合发展格局全面形成，人与自然和谐共生格局基本形成，美丽南海基本建成。

（二）生态保护红线及一般生态空间。全区生态保护红线暂采用2020年广东省人民政府报送自然资源部、生态环境部的版本，即全区陆域生态保护红线面积占全区陆域国土面积的5.51%，待生态保护红线评估优化工作完成后，进行动态更新；划定一般生态空间32.86平方公里，占全区陆域国土面积的3.07%，一般生态空间后续与发布的生态保护红线进行衔接。

（三）环境质量底线。提出全区水环境质量和环境空气质量持续改善、土壤环境质量稳中向好等目标要求。环境质量底线具体目标与后续发布的生态环境保护“十四五”规划、上级下达的考核目标保持一致。

（四）资源利用上线。衔接能源、水资源、土地资源的总量和强度“双控”管理和岸线资源管理要求，提出达到或优于国家下达的目标要求，按省、市规定年限实现碳达峰。资源利用上线具体目标与后续相关部门发布的“十四五”规划文件、上级下达的考核目标保持一致。

6. 关于环境管控单元划定

依据编制技术指南和技术要求，通过开展生态空间识别、水、大气、土壤环境评价、自然资源开发利用评估，确定生态环境及自然资源管控分区，综合各管控分区拟合行政村、乡镇、街道、省级以上产业园区等行政边界，全区共划定19个环境管控单元。其中，优先保护单元9个，占国土面积的9.51%，除大沥镇外其他镇街均有分布，主要涵盖生态保护红线、一般生态空间、饮用水水源保护区、环境空气质量一类功能区等区域。重点管控单元10个，占国土面积的90.49%，各镇街均有分布，主要包括工业集聚、人口集中、环境质量超标、可能影响饮用水源安全、布局比较敏感、扩散条件较差区域。

7. 关于生态环境准入清单

通过梳理国家、省、市、区各级各类政策法规、规划计划等文件，紧扣“制造业绿色创新发展引领区、城乡生态环境协同治理示范区、生态环境空间管控样板区”的战略定位，以“三线”成果识别出的突出环境问题为导向，集成“三线”各要素分区管控要求，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控和环境风险防控等方面明确准入要求，建立“1+3+19+N”生态环境准入清单体系。“1”为全区总体管控要求，“3”为优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元总体管控要求，“19”为各个环境管控单元的差异性准入清单，“N”为对应生态、水、大气、土壤等生态环境要素及自然资源管控分区的具体管控要求清单。

8. 关于动态调整机制

《管控方案》实施动态更新调整，原则上每5年按照省的评估更新和动态调整机制。5年内，因法律、法规、国家和地方重大发展战略、国土空间规划、区域生态环境质量以及生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等发生重大变化，需要调整“三线一单”成果的，按省规定程序调整更新。

9. 关于成果数据应用平台

按照生态环境部相关管理规定，省生态环境厅将依托“数字政府”一体化平台，建立全省“三线一单”成果数据应用平台，南海区《管控方案》成果体系将嵌入该平台，实现成果体系一张图应用。

附件：术语和定义

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术语和定义

1．生态空间：指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、无居民海岛等区域，是保障区域生态系统稳定性、完整性，提供生态服务功能的重要陆域、水域和海域区域。生态空间包括生态保护红线与一般生态空间。

2．一般生态空间：指生态保护红线之外具有重要生态功能或生态环境相对敏感区域，是维系生态安全格局的重要组成部分。该区域以生态保护和提供生态产品为主要功能，原则上按照限制发展区进行管理，严格控制开发强度，强化生态功能保育。

3．生态保护红线：指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。按照“生态功能不降低、面积不减少、性质不改变”的基本要求，实施严格管控。

4．环境质量底线：指按照地表水、大气、土壤及近岸海域环境质量不断优化的原则，结合环境质量现状，衔接地表水、大气、土壤及近岸海域污染防治行动计划等相关规划、功能区划要求，考虑环境质量改善潜力，确定的分区域分阶段环境质量目标及相应的空间准入、污染物排放控制等要求。

5．资源利用上线：指按照自然资源资产“只能增值、不能贬值”的原则，以保障生态安全和改善环境质量为目的，充分衔接水资源、能源、土地资源、岸线资源等“总量—强度”双控要求，提出的各要素分区域分阶段的资源开发利用总量、强度、效率等上线管控要求。

6．环境管控单元：指集成生态保护红线及生态空间、水、大气、土壤等生态环境要素管控分区及重点资源利用管控分区，拟合乡镇、街道、工业园区、城市规划区等行政边界，划定的分类分级、功能明确、边界清晰的环境综合管控单元。

7．生态环境准入清单：指基于环境管控单元，统筹考虑生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线管控要求，从区域布局管控、能源资源利用、污染物排放管控、环境风险防控等方面确定的生态环境管控要求。我区建立“1+3+19+N”生态环境准入清单体系：“1”为全区总体管控要求，“3”为优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元总体管控要求，“19”为各环境管控单元的差异性准入清单，“N”为对应生态、水、大气、土壤等生态环境要素及自然资源管控分区的具体管控要求清单。